Las exoneraciones en impuesto a las utilidades de las empresas del Régimen de Zonas Francas (RZF) alcanzaron ¢375.784 millones en el 2019, según datos del Ministerio de Hacienda, como parte de los privilegios de los que gozan estas empresas, por lo que representantes de diversos sectores y economistas proponen que se revisen estos incentivos fiscales.
Los beneficios de los que gozan estas empresas son exoneraciones del impuesto sobre la renta, del pago del impuesto de bienes inmuebles por 10 años, de impuestos asociados con la exportación o reexportación de producto, del impuesto sobre las remesas al extranjero, y de patentes municipales por 10 años.
Si se suman todas estas exoneraciones del 2019, representan un 1,04% del Producto Interno Bruto (PIB), según cálculos del informe «El Gasto Tributario, Metodología y Estimación Año 2019», del Ministerio de Hacienda.
Ese 1,04% corresponde a la mitad de lo que planea generar el Gobierno con sus medidas de austeridad para reducir el déficit fiscal, incluidas en la propuesta de negociación con el Fondo Monetario Internacional (FMI). Según cifras del Gobierno, la reducción de gastos, venta de activos y creación de ingresos generarían un 2,11% del PIB.
Economistas afirman que hay un espacio para revisar los esquemas de privilegios de las Zonas Francas, considerando el peso de lo que significan estas exoneraciones para el país (Ver nota “Posible contribución solidaria de empresas de zonas francas fue desechada sin discutirse”).
Son los principales argumentos de quienes defienden que estos beneficios no se pueden eliminar: que generan mucho empleo, que las empresas se irán a otros países si no tienen seguridad jurídica, y que las altas cifras de exportaciones son un gran aporte a la economía.
Cabe recordar que Philippe Garnier, hijo del ministro de Enlace con el Sector Privado, André Garnier, figura como el principal tenedor de Zonas Francas del país, con cinco vínculos a sociedades.
Además, antes de ocupar su cargo como jerarca del Ejecutivo, André Garnier fue tesorero en Flexipark, presidente en Zona Global Dos y tesorero en El Cafetal.
EL TEMA DEL EMPLEO
Jorge Sequeira, director general de la Agencia de Promoción de Inversiones de Costa Rica (Cinde), ante consulta de UNIVERSIDAD, dijo que “son más los beneficios que estas empresas dejan al país por las exoneraciones que los que reciben” y citó como ejemplo la creación de 20.000 empleos formales durante 2020, que un 44% del empleo en Zonas Francas es ocupado por mujeres, que un 85% de los empleados de empresas de servicios de Zonas Francas provienen de colegios públicos y que pagan $585 millones anuales a la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS).
Según Cinde, estas empresas emplean directamente a 125.039 personas. Sin embargo, según datos del Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC), esto solo representa un 7,1% del total de personas ocupadas en el país (1.745.257) (ver infografía).
Consultado por este medio, Enrique Egloff, presidente de la Cámara de Industrias de Costa Rica, dijo: “De manera clara y contundente, la Cámara de Industrias de Costa Rica se opone a que se revisen las condiciones del Régimen de Zona Franca, por considerar que se lesionaría la seguridad jurídica y se afectaría enormemente la promoción y la inversión extranjera en el país”.
“Contrario a poner en discusión la revisión del Régimen de Zona Franca, que sin lugar a duda generará desconfianza a los inversionistas, lo que corresponde es más bien fortalecer el sistema productivo costarricense por medio de una mejora en las condiciones para hacer negocios, el fomento de la innovación, el desarrollo de encadenamientos productivos y de clústeres”, declaró Egloff.
EL ARGUMENTO DE QUE OTROS PAÍSES SE LAS LLEVARÁN
Según Sequeira, si Costa Rica comienza a modificar las reglas del juego a estas 330 empresas, muchos otros países les abrirán las puertas para que lleven su inversión hasta ellos.
Afirmó que, incluso, los países están abordando medidas para aliviar el impacto o bajar cargas tributarias para este sector. El también exgerente de Procomer insistió en que estas inversiones se ubican donde encuentren las mejores condiciones para invertir.
“Son empresas con arraigo, un potencial cambio en las reglas del juego generaría inseguridad jurídica, poniendo en riesgo el 70% de la Inversión Extranjera Directa que recibe el país y el 82% del empleo nuevo que deriva de las reinversiones”, dijo.
De acuerdo con datos analizados por Cinde en 15 países, ninguno está poniendo nuevos impuestos, sino “abordando medidas para aliviar el impacto de la crisis sanitaria y/o bajar cargas tributarias”.
¿Qué ha pasado en otros países o zonas que han tomado medidas de eliminación de incentivos?
Según Sequeira, en el 2006 Puerto Rico eliminó exoneraciones y perdió el 40% del empleo en manufactura; mientras que en el 2016 Guatemala cambió el régimen de exoneraciones y provocó la salida de 125 empresas.
“A falta de condiciones de competitividad adecuadas con respecto a nuestros principales competidores (costo de la energía eléctrica, infraestructura deficiente, tramitomanía, baja productividad y altos costos de operación, incluyendo salarios mucho más altos relativo a nuestros competidores), el RZF permite equiparar las condiciones con otros mercados, compensa las fallas del mercado local y la amplia oferta de incentivos que dan otros países competidores. Esto no es exclusivo de Costa Rica”, señaló el ingeniero.
Sin embargo, el economista e investigador en formación y efectividad de políticas públicas, Luis Carlos Olivares, señaló que “es un mito que si se le pone a las Zonas Francas un cierto porcentaje de impuesto sobre la renta o del IVA se van a ir, porque el arraigo de esas empresas no se basa solamente en los regímenes de exenciones fiscales”.
De hecho, Cinde coincide en lo del arraigo. Según Sequeira, “estas compañías buscan disponibilidad de talento humano, incentivos para el desarrollo de su actividad, estabilidad social y estabilidad jurídica de la normativa que las rige”.
“Si el país donde se instalan ofrece esto y más, llegarán para quedarse, como actualmente lo hacen más de 330 empresas, que siguen reinvirtiendo a más de diez años de su llegada; es decir: tienen arraigo”, agregó Sequeira.
APORTE A LA ECONOMÍA CONTRA SACRIFICIO FISCAL
De acuerdo con el más reciente estudio de impacto de Zona Franca 2015-2019, elaborado por Procomer, en colaboración con el Ministerio de Comercio Exterior y Cinde, la contribución absoluta de las ZF sumó $4.727 millones en 2018 y $5.219 millones en 2019. Las empresas compran el 43% de sus insumos a más de 11.000 proveedores, de los cuales 1.350 son Pymes y en el 2019 estas compras fueron por $2.323 millones.
No obstante, Olivares afirmó que, de todo el parque empresarial de Pymes, las que tienen encadenamientos productivos con empresas de ZF no alcanzan ni el 1%. Según datos del Ministerio de Economía, Industria y Comercio, en el 2017 había alrededor de 108.079 Pymes.
Olivares expuso, por ejemplo, que el monto de exoneraciones de las Zonas Francas ha crecido a un ritmo del 11% en términos acumulados durante los últimos 10 años, y ha sido de aproximadamente $4.870 millones en una década.
“Con eso se paga unas seis o siete veces el déficit fiscal”, dijo en entrevista con UNIVERSIDAD, refiriéndose al gasto tributario o lo que se ha dejado de percibir por concepto de no cobrarles impuestos a estas empresas.
Olivares sugiere una revisión (reducción) de tipos impositivos a las Zonas Francas; un impuesto con carácter de progresividad en la frontera del tiempo.
“Han pasado muchos años en que las Zonas Francas han disfrutado de esquemas de privilegios muy consolidados, compuestos por 143 leyes que provocan un gasto tributario del 6% del PIB. Hay un espacio para revisar ese esquema de privilegios, sobre todo a los efectos que estamos en una crisis fiscal, en una crisis de deuda y en una crisis sanitaria que demanda muchísimo dinero”, enfatizó el economista.
“Entonces antes de revisar otros esquemas que afectan la pobreza, la inequidad y el poder adquisitivo de personas de menores ingresos, podríamos revisar esquemas de sectores que han gozado de privilegios durante muchísimo tiempo”, expresó Olivares.
Asimismo, un informe elaborado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), en el que se aborda el caso de las Zonas Francas de Costa Rica por el economista Daniel Artana exponía que una de las críticas a otorgar “vacaciones tributarias” en el impuesto a la renta de las empresas «es que pueden favorecer a proyectos de alta rentabilidad que quizás se hubieran concretado de todas maneras.
En dicho informe, «Atracción de Inversión Extranjera y Desarrollo Productivo en Mesoamérica y República Dominicana», de 2015 se sugiere explorar un régimen de incentivos “superador”, que concentre los incentivos únicamente en las nuevas inversiones y los limite a una rentabilidad “normal” del capital. «De esta manera, los proyectos con rentas extraordinarias así como los proyectos viejos que no realizan nuevas inversiones pagarían algo del impuesto a la renta», explica.
COMPETENCIA CON EMPRESAS EN RÉGIMEN DEFINITIVO
Luis Carlos Olivares también ha destacado que diversas prácticas comerciales paulatinas han consolidado una situación “de hecho” que le permitió a las empresas de Zonas Francas vender al mercado interno, siempre y cuando paguen IVA.
Olivares explicó que esto genera un proceso de competencia desleal porque, si bien tienen que pagar IVA por la proporción de las ventas destinadas al mercado interno, “en el proceso de producción anterior sí estuvieron exentas de los cánones de comercio, sí importaron sin impuestos, no tuvieron que pagar impuestos sobre la renta, como sí lo hicieron las empresas que están en el régimen definitivo”.
Además, añadió que “sobre esto ha habido cero pronunciamiento de las autoridades de la competencia”. Se estima que un 4,2% de las ventas totales de Zonas Francas son ventas al mercado nacional, según Cinde.
Este medio consultó a las autoridades de Gobierno al respecto. El ministro de Comercio Exterior, Andrés Valenciano, respondió que las ventas que hagan las empresas de Zonas Francas al mercado local deben pagar el IVA y nacionalizar sus materias primas importadas y utilizadas en su proceso de producción, “lo que implica el pago de todos los impuestos a la importación aplicables, tal como le correspondería a cualquier empresa que venda bienes o servicios en el país”.
Procomer es el ente encargado de vigilar el cumplimiento de estas normas, lo cual se sanciona según lo que dispone la ley, dijo el jerarca.
“Permitir que estas empresas realicen ventas en el mercado local es necesario para cumplir con los estándares y acuerdos internacionales que regulan esta materia, según los cuales no es permitido aislar al mercado nacional de los beneficios y efectos de un incentivo fiscal”, añadió Valenciano.
Para Enrique Egloff, de la Cámara de Industrias, “es evidente que existe una diferencia en el desempeño entre la industria ubicada en regímenes especiales con la de régimen definitivo”; pero apuntó que dicha diferencia se explica “en buena parte por la dinámica del comportamiento de los mercados, particularmente en tiempos de pandemia con el comportamiento de la demanda de los bienes y servicios”.
“Mientras que en los regímenes especiales encontramos actividades dirigidas a nichos o mercados especializados cuya demanda no se ha visto afectada por los efectos de la pandemia, sino que en algunos casos ha aumentado, como puede ser el caso de ciertos dispositivos médicos.
En el caso del régimen definitivo, las empresas manufactureras mayoritariamente dependen del mercado interno y del mercado centroamericano, con productos menos especializados, cuya demanda se ha visto afectada por la caída de los ingresos de los consumidores y la contracción de la actividad económica en general”, comentó Egloff. (Ver nota “Un 33% de exportaciones totales del país son dispositivos médicos”).
“Para dinamizar la actividad económica manufacturera es necesario garantizar la seguridad jurídica y mejorar la competitividad, indistintamente del régimen, siendo para ello indispensable reducir los costos de producción asociados a las tarifas eléctricas y combustibles, simplificar los trámites, facilitar el comercio, entre otros”, afirmó Egloff.
IMPACTO AL NO PAGAR IMPUESTOS TERRITORIALES
Durante el diálogo multisectorial 2020, la Unión Nacional de Gobiernos Locales (UNGL) destacó que era necesario que los alquileres en Zonas Francas paguen impuestos, como cualquier otro negocio, incluyendo renta; y que también paguen licencias comerciales.
Sequeira explicó que según la Ley de Zonas Francas, las empresas que tengan un “Acuerdo Ejecutivo” que les conceda un nuevo otorgamiento del Régimen están exentas del pago del impuesto de bienes inmuebles por 10 años.
Pero algunas municipalidades dejaron de aplicar la exoneración, “afectando la seguridad jurídica”, dijo Sequeira, debido a “una mala interpretación de la ley, producto de un cambio terminológico, que transformó el impuesto territorial en impuesto sobre bienes inmuebles”.
Debido a lo anterior, el año pasado la Asamblea Legislativa interpretó “de forma auténtica” la ley, señalando que “donde dice ‘impuesto territorial’ debe entenderse ‘impuesto sobre bienes inmuebles” (Ley 9851 del 17 de junio del 2020).
“La interpretación auténtica a la Ley de Régimen de Zonas Francas dio certeza jurídica sobre este punto, aclarando de forma rotunda la equivalencia entre ambos términos y, por ende, la procedencia de la exoneración por el plazo de 10 años”, confirmó Sequeira.
De acuerdo con Luis Carlos Olivares, esta exención en el pago de impuestos territoriales claramente daña la capacidad de recaudación de las municipalidades.
“Eso ha provocado una disminución en la posibilidad de orientar la política de incentivos para la instalación de empresas en cantones determinados (sobre todo aquellos cantones que no están participando de los flujos de inversión extranjera, que son los cantones de la periferia y que tienen bajos índices de desarrollo humano y que no tienen clústeres de zonas francas”.
